مقدمه

طبق اصل یکصد و سیزدهم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران «مسئولیت اجرا» ی این قانون بر عهدة رئیس جمهور است. اما قلمرو این مسئولیت تا کجا و لوازم حقوقی آن چیست؟

در پاسخ به این پرسش که مبنایی برای تعیین اختیارات رئیس جمهور نیز هست، نظریه هایی کاملاً متفاوت ابراز شده که به رغم نگاهی که هر کدام از آنها به واقعیت دارد، نتوانسته اند ساز و کاری متناسب با ساختار قانون اساسی و سایر اصول آن ارائه نمایند.

به نظر می رسد برای یافتن پاسخی در خور ابتدا باید نگاهی به مبانی و سیر گذشت تاریخی اصل 113 داشت و سپس به تحلیل و نقد نظریه های پیرامون آن پرداخت. قسمت های اول و دوم عهده دار این هدف ها است.

الف. بررسی تاریخی و حقوق تطبیقی 

چرا اصل یکصد و سیزدهم قانون اساسی به صورت فعلی تصویب شده است؟ پیشنهادها و متن های اولیه چه بود و چرا در جریان تدوین قانون اساسی در سال 1358 و نیز بازنگری آن در سال 1368 دگرگون شد؟ برای پاسخ به این سؤالات نخست به بررسی «سیر تصویب اصل 113 و مبانی آن» و نیز «دلایل بازنگری و حذف مسئولیت تنظیم روابط قوای سه گانه» خواهیم پرداخت.

اول. سیر تصویب اصل 113 و مبانی آن 

در پیش نویس قانون اساسی ، به عنوان اصل 75 ، پیشنهاد شده بود که «رئیس جمهوری بالاترین مقام رسمی کشور در امور داخلی و روابط بین المللی و اجرای قانون اساسی است و تنظیم روابط قوای سه گانه و ریاست قوه مجریه را به عهده دارد .»

چنانکه پیداست متن پیشنهادی بدون در نظر گرفتن ساختار حکومت اسلامی و مبتنی بر این پیش فرض بود که رئیس جمهوری بالاترین مقام رسمی کشور است .از آنجا که درپیش نویس یاد شده سخنی از« مقام رهبری» و «ولایت فقیه» به میان نیامده بود چنین پیشنهادی طبیعی و مشابه با کشورهایی است که بر اساس نظام ریاستی، همه اختیارات مهم را در ریاست جمهوری متمرکز می کنند . به همین جهت طبق پیش نویس مذکور «توشیح قوانین با رئیس جمهور است...»[1]، و «رئیس جمهور حق دارد در مهلت توشیح، مصوبات مجلس شورای ملی را که بر خلاف قانون اساسی یا اصول مسلم و احکام شرعی می بیند، با ذکر دلایل خود برای اصلاح و بررسی مجدد آن به مجلس باز گرداند» (اصل 84 پیشنهادی) ، «نخست وزیررا انتخاب می کند.» (اصل 87 پیشنهادی) ، «می تواند از راه همه پرسی انحلال مجلس شورا را به تصویب ملت برساند » (اصل 89 پیشنهادی) ، «اعلام عفو عمومی» (اصل 90 پیشنهادی) کند، «فرماندهی کل نیروهای نظامی با رئیس جمهور است» (اصل 93 پیشنهادی) ،« اعلان جنگ و متارکه آن و پیمان صلح پس از تصویب مجلس شورای ملی با رئیس جمهور است ...» (اصل 95 پیشنهادی) و از همه مهم تر اینکه «حکم انتصاب رئیس دیوان عالی کشور و روسای شعب و مستشاران و دادستان کل کشور به امضای رئیس جمهور صادر می شود و سایر احکام به امضای وزیر دادگستری می رسد» (اصل 140 پیشنهادی). طبق این پیش نویس ، اگرچه قوه قضائیه مستقل است ، امّا «رئیس جمهور ضامن استقلال آن است» (اصل 127 پیشنهادی) ؛ همانگونه که هر سه قوه « باید همیشه مستقل از یکدیگر باشند و ارتباط میان آنها بر طبق این قانون بوسیله رئیس جمهور بر قرار گردد.» (اصل 16 پیشنهادی). 

ترکیب نویسندگان این پیشنهاد،[2] (کیهان، 6/6/1358) تحصیلات آنان و نیز مطالعه تطبیقی در قوانین اساسی کشورهای دیگر تردیدی باقی نمی گذارد که الگوی مورد نظر این پیشنهاد دهندگان نظام سیاسی فرانسه بوده و تلاش وافری داشته اند تا همه نهادها و اختیارات آنان را همانند آن کشور سازمان دهی کنند. مقایسه جایگاه و وظایف پیشنهادی رئیس جمهوری اسلامی ایران با جایگاه و وظایف رئیس جمهور در قانون اساسی فرانسه در این باب بسیار نکته آموز خواهد بود . این مقایسه نشان می دهد که ذکر مسئولیت اجرای قانون اساسی برای رئیس جمهور تقلیدی از ماده 8 قانون اساسی فرانسه است ؛ همانگونه که سایر اختیاراتی که از اصول متعدد پیش نویس نقل شد ، عیناً در قانون اساسی آن کشور وجود دارد.

ناگفته پیداست که در جریان تدوین نهایی قانون اساسی جمهوری اسلامی متن پیشنهادی مذکور دچار تغییراتی شد . با تصویب اصل پنجم «در زمان غیبت حضرت ولی عصر ’’عج الله تعالی فرجه‘‘ در جمهوری اسلامی ایران ولایت امر و امامت بر عهده فقیه عادل و با تقوی ، آگاه به زمان ، شجاع ، مدیر و مدبر است» و به همین دلیل دیگر «رئیس جمهوری بالاترین مقام رسمی کشور» به شمار نمی رود.[3]

با توجه به همین نکته بود که خبرگان و نمایندگان مجلس بررسی نهایی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران ، متن پیشنهادی را با تغییراتی به عنوان اصل یکصد و سیزدهم اینگونه به تصویب رساندند:

«پس از مقام رهبری رئیس جمهور عالی ترین مقام رسمی کشور است و مسئولیت اجرای قانون اساسی و تنظیم روابط قوای سه گانه و ریاست قوه مجریه را جز در اموری که مستقیماً به رهبری مربوط می شود ، بر عهده دارد .»

لزوم تغییرات فوق به گونه ای در نظر خبرگان آشکار بوده است که مباحثه و اختلافی پیرامون آن صورت نگرفته و بلافاصله نتیجه گرفته می شود که «این اصل را می توانیم به رای بگذاریم چون سر راست هم هست» (صورت مشروح مذاکرات...، 1364، ص 1209) و در نهایت با یک رای مخالف و دو رای ممتنع در مقابل 54 رای موافق به تصویب می رسد. (صورت مشروح مذاکرات...، 1364، ص 1209) دلیل افزوده شدن قید «پس از مقام رهبری» و «جز در مواردی که مستقیما"به رهبری مربوط می شود» نیاز به توضیح ندارد.

حذف عبارت «در امور داخلی و روابط بین المللی» نیزبه آن جهت بوده که «اینها همه داخل قوه مجریه است و روابط بین المللی جزو وزارت امور خارجه است.» (صورت مشروح مذاکرات...، 1364، ص 1209) امّا به نظر می رسد باقی نهادن سایر قسمت ها و تصویب آنها ، بدون هر بحث وگفت وگو ، چندان هم پذیرفتنی و مناسب نبوده است ؛ گر چه در داوری خود نباید شرایط و اوضاع و احوال ویژه آن زمان و ضرورت مربوط برای پایان تدوین قانون اساسی را نادیده انگاشت. نگاهی به جدول مقایسه جایگاه و مسئولیت های رئیس جمهور در قانون اساسی فرانسه، متن پیش نویس و نیز متن نهایی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران, قبل و بعد از بازنگری سال 1368 , به روشنی اقتباس ناموزون و غیر متناسب از قانون اساسی فرانسه را نمایان می سازد.

تحلیل تاریخی و انتقادی اصل 113،گر چه در جای خود آموزنده و برای تفسیر و تحلیل آن راهگشاست،امّا به هرحال ما هستیم و متن موجود. اکنون وظیفه آن است که با در نظر گرفتن آن پیشینه و وضع موجود، اصل 113 (همانند هر اصل دیگر) به گونه ای تفسیر شود که از سویی هیچ قسمت آن لغو و بیهوده ، به نظر نرسد و از سوی دیگر به بهانه عمل به عبارتی از یک اصل، شالوده قانون اساسی و دهها اصل دیگر به هم ریخته نشود.

در هر حال بنا بر اصل 113 مصوب سال 1358 رئیس جمهور در نظام حقوقی ایران دارای یک شأن و سه وظیفه مهم و متفاوت شد؛ از نظر شأن و جایگاه عالی ترین مقام رسمی کشور پس از مقام رهبری شد و سه مسئولیت زیر را به عهده گرفت:

1- اجرای قانون اساسی

2- تنظیم روابط قوای سه گانه

3- ریاست قوه مجریه جز در اموری که مستقیماًَََ به رهبری مربوط می شود. 

مسئولیت «تنظیم روابط قوای سه گانه» در بازنگری سال 1368 از این اصل حذف و به اصل 110 که عهده دار بیان «وظایف و اختیارات رهبر» است ، منتقل گردید و به همین جهت دیگر به عنوان یکی از مسئولیت های رئیس جمهور نمی تواند مورد بحث قرار گیرد ، امّا به دلیل تاثیری که تحلیل مفهوم این مسئولیت و انگیزه های تغییر آن در یافتن حقیقتِ معنا و محدوده «مسئولیت اجرای قانون اساسی» دارد، به ناچار باز هم باید مورد توجه خاص قرار گیرد . 

به همین دلیل در ادامه به دلایل بازنگری و حذف مسئولیت «تنظیم روابط قوای سه گانه» اشاره کرده و سپس جایگاه و مسئولیت های رئیس جمهور در اصل 113 کنونی را مورد بحث قرار می دهیم .

برخی معتقدند اگر هم رئیس جمهور را بر اساس اصل 113مصوب 1358 مسئول اجرای قانون اساسی در همه حوزه ها بدانیم ، پذیرش این مطلب پس از باز نگری سال 1368 امکان پذیر نیست ؛ هنگامی «تنظیم روابط قوای سه گانه» هم در زمره اختیارات و وظایف رئیس جمهور بود ، به دلیل تسلطی که بر دو قوه دیگر داشت تصور مسئولیت و در نتیجه دخالت او در قبال اجرای قانون اساسی در آن دو قوه می توانست توجیه پذیر باشد ، اما با انتقال این مسئولیت به عهده رهبری دیگر محلی برای این توجیه وجود ندارد و رئیس قوه مجریه نیز از این نظر در سطح روسای دو قوه دیگر قرار گرفته است .امّا واقعیت چیست ؟

دوم. دلایل بازنگری و حذف مسئولیت «تنظیم روابط قوای سه گانه»

همانطور که گفته شد طبق اصل 113 قبلی مسئولیت «تنظیم روابط قوای سه گانه» به عهده رئیس جمهور بود . در اصل 57 نیز پس از معرفی قوای سه گانه ، آمده بود که «این قوا مستقل از یکدیگرند و ارتباط میان آنها به وسیله رئیس جمهور بر قرار می گردد.» 

در بازنگری قانون اساسی ذیل این اصل حذف شد و مسئولیت آن بر دوش رهبری نهاده شد. چرا چنین شد و این تغییر چه تاثیر بر مسئولیت های بر جای مانده در اصل 113 ، و از جمله مسئولیت اجرای قانون اساسی ، دارد؟ از مطالعه و بررسی مجموعه مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی می توان چهار استدلال عمده برای حذف و یا جابجا کردن مسئولیت تنظیم روابط قوای سه گانه به دست آورد .

1- ابهام مفهومی: گفته اند این عبارت دارای مفهوم مشخصی نیست و حتی شورای نگهبان نیز نتوانسته است مقصود آن را بطور شفاف بیان کند .

2- فقدان ابزار و لوازم: بدیهی است که «تنظیم روابط قوای سه گانه» مستلزم نوعی هیمنه و سیطره معنوی و نظارت بر قوای دیگر است . ایفای چنین نقشی همچنین نیازمند فراغت از امور اجرایی روزمره است ؛ چیزی که اگر برای رئیس جمهور در قانون اساسی 58 قابل تصور بود ، برای او براساس بازنگری سال 68 امکان پذیرنیست.

3- نقض استقلال قوا: اگر «تنظیم روابط قوای سه گانه» در مواردی منجر به صدور تصمیم یا دخالت رئیس جمهور در قوای دیگر شود ، که حتما" خواهد شد ، باید آن را به معنای نقض اصل تفکیک و استقلال قوا تلقی کرد ؛ در حالی که دخالت رهبری در هر یک از قوا و صدور دستور برای آنان که طبق اصل 57 زیر نظر او انجام وظیفه می کنند به این معنی نخواهد بود .

4- تجربه عملی: همه طیف های سیاسی حاضر در شورای بازنگری قانون اساسی ، تاکید کرده اند که افزون بر ایرادات فوق ، تجربه عملی ده سال رهبری امام خمینی (ره) نشان داده است که بهترین و مناسب ترین مرجع برای هماهنگ سازی سه قوه و رفع اختلافات آنان مقام ولایت فقیه است .

آنگونه که نگارنده از تحقیق در مشروح مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران (صورت مشروح مذاکرات شورای بازنگری، 1369، ج4) دریافته است ، پیشنهاد حذف ذیل اصل 57 و افزودن آن به اصل 110 برای نخستین بار در جلسه هفدهم با این استدلال مطرح شده است که :

«با توجه به اینکه .. رئیس قوه مجریه از آن حالت ریاست جمهوری که قبلا" برایش فرض شده بود دیگرخارج می شود و می شود رئیس قوه مجریه ( یعنی یک قوه ) بعد یک سلسله وظایفی آنجا برایش بود . یکی از آنها این بود که تنظیم روابط قوای سه گانه . اینجا هماهنگی بین آنهاست .این هم اینجا بایداضافه بشود جزو وظایف مقام معظم رهبری که از بالا ، خارج از این سه قوه ، مسلط بر این سه قوه ، این روابط را تنظیم بکند و هماهنگی های لازم را بین آنها ایجاد بکند.» (حبیبی، ج2، ص 659) 

این پیشنهاد پس از بررسی در کمیته های تخصصی شورای بازنگری ، پذیرفته شد. مخبر کمیسیون مربوط به عنوان دفاع از این نظر گفته است :

«تکیه شورای بازنگری اصالت دادن به نقش ریاست جمهوری بود .... بر این اساس آن اصولی که در قانون اساسی هست مورد بررسی قرار گرفت .... به نحوی که با این مصوبه سازگار باشد .... اولین آن اصل پنجاه و هفتم است . در اصل پنجاه و هفتم تغییری که ایجاد شده حذف آن جمله آخر است ...... مساله تنظیم بین قوا و ارتباط بین قوا با توجه به درگیری مستقیم رئیس جمهور در کار اجرایی به نظر می آمد که نتواند جمع شود و از طرف دیگر با توجه به گذشته ... عملا" احساس کردیم .. در حقیقت تنظیم وهماهنگی توسط خودرهبرانقلاب,حضرت امام, صورت می گرفته این واژه تنظیم حذف شدوفقط روی استقلال این سه قوه از همدیگر تکیه گردید .» (موسوی، صص 984و973) او در جاهای دیگر نیز بر این نظریه و استدلال های خود پا فشاری کرده است. 

موافق دیگری ضمن تائید این دلایل ، در توجیه ایفای این وظیفه توسط رئیس جمهور براساس قانون اساسی آن وقت (1358) و دلیل لزوم انتقال آن افزوده است:

«در شرایط قانون اساسی فعلی ... آن کسی که عملا" با دو قوه دیگر اصطکاک ... پیدا می کرد بدنه دولت بود .. رئیس جمهور یک مقامی بود که از این مجموعه دولت بالاتر بود و ... از یک موضع دیگر بالاتری ممکن بود ... ناهماهنگی را برطرف کند یا رابطه را تنظیم کند ... حالا نه ، حالا دیگر همه در یک ردیف قرار دارند لذا قاعدتا" به رهبر ارتباط پیدا می کند .» (آیت الله خامنی، صص 946، 967) 

ایشان همچنین ابهام مفهومی را جدی دانسته و با اشاره به تجربه دو دوره ریاست جمهوری خود تاکید می کنند که این «کلمه حقیقتا" مفهوم روشنی ندارد و یکی از این دو احتمال در باب این جمله است.»[4] نخست اینکه «تنظیم روابط قوای سه گانه» به معنای همان ارتباطات معمولی بین او و قوای دیگر باشد ؛ در همان شکلی که قانون اساسی پیشنهاد کرده است . دیگر آنکه هماهنگ کردن و حل اختلافات قوا مورد نظر باشد .

در صورت اول این عبارت زائد و غیر لازم است و در صورت دوم هم با تغییراتی که در وضعیت رئیس جمهور بوجود آمده نمی تواند بر عهده وی قرار گیرد .

نظیر همین گفته ها در مورد ذیل اصل 57 نیز تکرار شده است . نایب رئیس کمیسیون مربوطه در دفاع از حذف ذیل اصل 57 و واگذاری آن به مقام رهب&#